美國《食品安全現(xiàn)代化法》與中國《食品安全法》比較研究：預(yù)防為主的食品安全管理理念和GAP、HACCP 的應(yīng)用
■ 盧振輝 姜華 杭州萬泰認(rèn)證有限公司
摘 要：本文從中美兩國的食品安全管理領(lǐng)域的重大變革出發(fā)，對比兩國的變革差異，提出以預(yù)防為主的食品安全管理理念， 提議大力推進(jìn)GAP、HACCP 在食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)中的應(yīng)用。
關(guān)鍵詞：食品安全 預(yù)防 GAP HACCP
《中華人民共和國食品安全法》由第十一屆全國人大常委會第七次會議于2009 年2 月28 日通過，自2009 年6 月1 日起施行。這部法律從修訂食品衛(wèi)生法開始，歷時(shí)5 年、橫跨兩屆全國人大、經(jīng)過四審、兩次向全社會廣泛征求意見，最后發(fā)布了食品安全的專門法律，是我國食品安全管理領(lǐng)域的一次重大變革。
2011 年1 月4 日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《FDA 食品安全現(xiàn)代化法案》（FDA Food Safety Modernization Act，F(xiàn)SMA），使該法案成為第111 屆國會第353 號法律（Public Law No: 111-353）并付諸實(shí)施。這是70 多年來美國對現(xiàn)行主要食品安全法律《聯(lián)邦食品藥品化妝品法》（Federal Food，Drug，and Cosmetic Act，F(xiàn)D&C Act）的重大修訂，也是美國食品安全監(jiān)管體系的重大變革。
中美兩國幾乎在同一時(shí)期發(fā)布并實(shí)施新的食品安全法， 在立法宗旨、加強(qiáng)監(jiān)管、打擊食品安全違法和犯罪等方面有許多相同之處，但是在立法理論和方法措施等方面也有不少差異。為此，我們開展了中美兩國食品安全法不同點(diǎn)的比較研究， 以他人先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為我所用。本文是該研究的第一部分，即美國食品安全法強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主的食品安全控制理念，這一點(diǎn)對我們有借鑒意義。
美國食品安全法重新強(qiáng)調(diào)防患于未然。美國FDA 于2013 年1 月16 日在聯(lián)邦公報(bào)上公布了兩項(xiàng)法規(guī)草案，分別是《危害分析與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制為基礎(chǔ)的食品生產(chǎn)規(guī)范》和《鮮食農(nóng)產(chǎn)品種植、收獲、包裝和儲存標(biāo)準(zhǔn)》，將被編入美國聯(lián)邦法典(CFR) 第21 章中，旨在通過強(qiáng)制實(shí)行良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（GAP）和危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）體系，從田間到食品加工廠全程建立并實(shí)施預(yù)防性的食品安全管理體系，將危害分析和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制措施的原理、方法以法律形式強(qiáng)制應(yīng)用于食品鏈的所有企業(yè)和所有環(huán)節(jié)。
在我國，食品安全法以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，對實(shí)施良好生產(chǎn)規(guī)范和HACCP 體系都是鼓勵實(shí)施，而不是強(qiáng)制性要求。我國食品安全法第三十三條規(guī)定，國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實(shí)施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系， 提高食品安全管理水平。對通過良好生產(chǎn)規(guī)范、危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系認(rèn)證的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施跟蹤調(diào)查；對不再符合認(rèn)證要求的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法撤銷認(rèn)證， 及時(shí)向有關(guān)質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門通報(bào)，并向社會公布。
在美國立法機(jī)關(guān)看來，如果全球食物鏈中的每個(gè)生產(chǎn)者對存在致病風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)認(rèn)真對待并承起真正的責(zé)任，食源性疾病在很大程度上是可以預(yù)防和避免的。因此，該法律的修改明確強(qiáng)調(diào)食品安全要以預(yù)防為主。根據(jù)新法，F(xiàn)DA 將擁有更多保證食品安全的預(yù)防性舉措以及更加清晰的監(jiān)管架構(gòu)來改善食品安全監(jiān)管的不足。
防患于未然并非創(chuàng)新。美國食品和藥品管理局已經(jīng)針對海鮮、果汁、蛋類產(chǎn)品建立了側(cè)重預(yù)防的標(biāo)準(zhǔn)；美國農(nóng)業(yè)部也針對肉類和禽類產(chǎn)品建立了類似標(biāo)準(zhǔn)；美國食品行業(yè)的很多企業(yè)也早就制定了旨在預(yù)防的“良好規(guī)范”。
新的思維在于我們意識到，如果從農(nóng)場到餐桌的供應(yīng)鏈上任何一環(huán)出現(xiàn)故障的話，都將對消費(fèi)者健康造成災(zāi)難性危害，并將給食品行業(yè)帶來嚴(yán)重干擾和經(jīng)濟(jì)損失。因此，我們需要將食品體系作為一個(gè)整體來對待，為所有參與者制定明確責(zé)任，并在國內(nèi)外的整個(gè)食品體系強(qiáng)化預(yù)防和問責(zé)制度。
《危害分析與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制為基礎(chǔ)的食品生產(chǎn)規(guī)范》和《鮮食農(nóng)產(chǎn)品種植、收獲、包裝和儲存標(biāo)準(zhǔn)》這兩項(xiàng)條例是《食品安全現(xiàn)代化法案》的靈魂與核心，是落實(shí)預(yù)防為主工作措施的具體體現(xiàn)。
FDA 在農(nóng)產(chǎn)品種植、收獲、包裝和儲存相關(guān)的定性風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上制定《鮮食農(nóng)產(chǎn)品種植、收獲、包裝和儲存標(biāo)準(zhǔn)》， 將食品安全管理從加工廠延伸到了田間。旨在解決與新鮮農(nóng)產(chǎn)品中令人擔(dān)憂的會導(dǎo)致嚴(yán)重不良健康后果或死亡的生物危害相關(guān)的各種風(fēng)險(xiǎn)管理問題，適用幾乎所有的蔬菜和水果，內(nèi)容涉及農(nóng)產(chǎn)品種植、采摘、包裝及存放的標(biāo)準(zhǔn)，比如農(nóng)業(yè)用水， 動物源生物土壤改良劑，工人健康和個(gè)人衛(wèi)生，設(shè)備、工具、建筑和衛(wèi)生消毒，等等。
而對于加工和流通環(huán)節(jié)，《危害分析與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制為基礎(chǔ)的食品生產(chǎn)規(guī)范》要求所有食品生產(chǎn)、加工、包裝企業(yè)的所有者（owner）、經(jīng)營者（operator）或負(fù)責(zé)人（agent in charge）， 必須建立HACCP 體系并形成書面的文件。危害分析時(shí)，要考慮以下可預(yù)見及不可預(yù)見的危害：一是與該類企業(yè)相關(guān)的已知的或可預(yù)見的類型，包括：生物的（biological）、化學(xué)的（chemical）、物理的（physical）和放射性（radiological）危害， 以及天然毒素（natural toxins）、農(nóng)藥（pesticides）、藥物殘留(drug residues)、腐爛(decomposition)、寄生蟲(parasites)、過敏源(allergens) 和未經(jīng)批準(zhǔn)的食品和色素添加劑(unapproved food and color additives); 二是自然發(fā)生的或者無意引入的的危害； 三是包括恐怖主義行為在內(nèi)的可能故意引入的危害。
實(shí)際上，我國并不缺乏這類先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)。國家認(rèn)監(jiān)委從2003 年起，組織質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、認(rèn)證認(rèn)可及相關(guān)科研院所有關(guān)專家， 開展了對國際良好農(nóng)業(yè)規(guī)范技術(shù)研究，經(jīng)過廣泛調(diào)研和比較， 決定在等效采用歐盟良好農(nóng)業(yè)規(guī)范(EUREPGAP) 的基礎(chǔ)上， 建立中國良好農(nóng)業(yè)規(guī)范合格評定體系并開展認(rèn)證工作。經(jīng)過兩年多的深入研究，于2005 年12 月31 號發(fā)布了《良好農(nóng)業(yè)規(guī)范》系列國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T20014.1 ～ 11，2008 年又發(fā)布了第二批
良好農(nóng)業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。良好農(nóng)業(yè)規(guī)范是一套針對初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)（包括作物種植和動物養(yǎng)殖）的操作標(biāo)準(zhǔn)，它關(guān)注種植、養(yǎng)殖、采收、清洗、包裝、貯藏和運(yùn)輸過程中的有害物質(zhì)和有害微生物危害控制，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，從源頭上完善了食品鏈的安全控制。
在食品加工和流通領(lǐng)域，我國的食品安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)是完全接軌的，經(jīng)過十余年不斷修訂、發(fā)展，我國現(xiàn)行有效的食品安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個(gè)，一個(gè)是等同采用國際標(biāo)準(zhǔn)的GB/T22000《食品安全管理體系食品鏈中各類組織的要求》，另一個(gè)是以聯(lián)合國食品法典委員會標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的GB/T27341《危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）體系食品生產(chǎn)企業(yè)通用要求》。
從我國農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)用的結(jié)果來看，GAP 和HACCP 兩個(gè)食品安全管理工具的作用是非常明顯的，GAP 從源頭上、HACCP 從加工、流通環(huán)節(jié)，可以有效地預(yù)防和控制食品安全危害的發(fā)生。但是，除了出口食品生產(chǎn)企業(yè)強(qiáng)制要求實(shí)施GAP 和HACCP 以外，國內(nèi)食品生產(chǎn)企業(yè)使用這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)基本上是自發(fā)的企業(yè)行為，使用率還不到我國食品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的1%。
綜上所述，本文作者建議，在完善我國食品安全管理的時(shí)候，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主的食品安全控制理念，從國家食品安全戰(zhàn)略的高度出發(fā)，大力推進(jìn)GAP 和HACCP 這兩個(gè)基于預(yù)防的食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高擔(dān)負(fù)食品安全主體責(zé)任的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的食品安全管理水平。
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